W ełckim ratuszu zawrzało. Poszło z pozoru o finanse – prezydent miasta zaproponował zmiany w budżecie, wnosząc o dołożenie 215 tys. zł do organizacji jednej z imprez. Części radnych – w tym Michałowi Tyszkiewiczowi i Aleksandrze Barbarze Szejdzie ten pomysł początkowo się nie spodobał. Podczas obrad komisji uznali wydatek za bezzasadny i zagłosowali za wnioskiem o jego wykreślenie. To naturalny mechanizm kontrolny w każdej zdrowej demokracji lokalnej. Wtedy jednak do gry wkroczył aparat prawniczy prezydenta, a sytuacja przybrała obrót rodem z politycznej farsy.

Prawnik urzędu miasta, Gabriel Gróndwald, zaprezentował interpretację, która wprawiła w osłupienie uważnych obserwatorów samorządowego prawa. Stwierdził on kategorycznie, że inicjatywa budżetowa należy wyłącznie do prezydenta, a radni samodzielnie ciąć wydatków nie mogą.

– Budżet przedkłada prezydent miasta i on ma inicjatywę budżetową. Wszelkie zmiany do budżetu są obwarowane tymi samymi zasadami. Co najwyżej można by apelować do pana Prezydenta, aby takie zmiany wprowadził z własnej inicjatywy – oświadczył mecenas Gróndwald.

Brzmi ostatecznie? Owszem. Problem w tym, że w świetle polskiego prawodawstwa i utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych jest to stanowisko rażąco wybiórcze, żeby nie powiedzieć – merytorycznie błędne.

Aby zrozumieć mechanizm tej ustrojowej manipulacji, należy rozdzielić dwa fundamentalne pojęcia: inicjatywę uchwałodawczą (prawo do przedłożenia dokumentu) oraz kompetencję stanowiącą  (prawo do decydowania o ostatecznym kształcie prawa lokalnego).

Mecenas urzędu ma rację w jednym, bardzo wąskim aspekcie: zgodnie z art. 233 Ustawy o finansach publicznych (u.f.p.), wyłącznie organ wykonawczy (Prezydent) ma monopol na przedłożenie projektu budżetu lub jego zmian. Rada nie może sama zwołać sesji i napisać własnej, autorskiej uchwały pod tytułem „zmieniamy miejskie finanse”.

Jednak w momencie, gdy prezydent formalnie kładzie swój projekt na stole, dokument ten staje się własnością Rady Miasta Ełku. Od tej chwili radni mają pełne prawo go modyfikować. Granice tej ingerencji wyznacza twardo jeden, jedyny przepis – Art. 240 ust. 2 u.f.p. Stanowi on wyraźnie, że rada bez zgody prezydenta nie może wprowadzić zmian, które zwiększają wydatki lub zmniejszają dochody, a w konsekwencji – powiększają deficyt budżetu.

W omawianym ełckim przypadku mamy do czynienia z sytuacją dokładnie odwrotną. Radni chcieli skreślić wydatek. Zmniejszenie wydatków z definicji nie powiększa deficytu – wręcz przeciwnie, zmniejsza. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz regionalnych izb obrachunkowych od lat prezentuje w tej kwestii żelazny konsensus: Rada ma absolutne prawo do cięcia wydatków w prezydenckich projektach bez pytania organu wykonawczego o zgodę.

Sugerowanie publicznie, że rada w sprawach cięć budżetowych może „co najwyżej apelować” do prezydenta, sprowadza suwerenny organ uchwałodawczy do roli bezradnych petentów. To niebezpieczne zachwianie równowagi władzy, w którym prawnik utrzymywany z podatków mieszkańców de facto chroni polityczne interesy prezydenta kosztem ustawowych prerogatyw rady miasta.

W tej historii uderza jednak nie tylko wybiórcza interpretacja prawa, ale i postawa samych przedstawicieli mieszkańców. Jak wynika z relacji, podczas dyskusji radny Andrzej Surynt – samorządowiec z ogromnym doświadczeniem, dla którego nie jest to pierwsza kadencja – zapytał na forum, czy radny w ogóle może wnieść wniosek o zmniejszenie kwoty w budżecie.

Fakt, że wieloletni radny pyta o fundamentalne, zagwarantowane ustawą narzędzia swojej pracy, to zjawisko zasmucające. Pokazuje to obraz ełckiego samorządu, w którym radni, zagubieni w gąszczu przepisów i zdominowani przez autorytet „urzędowego prawnika”, zapominają, do czego zostali wybrani. Rada miasta nie jest notariatem prezydenta. Jej obowiązkiem jest patrzeć władzy wykonawczej na ręce.

Jakby tego było mało, ełcka polityka dostarczyła kolejnego widowiska. Radne Aleksandra B. Szejda i Aneta Wolna udowodniły, że ludzki umysł, a zwłaszcza polityczny kręgosłup potrafi ewoluować z prędkością światła. Na piątkowym posiedzeniu komisji obie panie poparły wniosek radnego Tyszkiewicza o wykreślenie spornej kwoty. Najwyraźniej jednak przez weekend przeszły niezwykle bolesny proces decyzyjny. Polityczne dojrzewanie trwało całą sobotę, niedzielę, poniedziałek i wtorek, by w środę na sesji osiągnąć swoje apogeum: zagłosowały w kontrze do samych siebie z piątku.

Można? Można! W końcu, po co trzymać się jednej opinii, skoro w ciągu zaledwie jednego tygodnia można mieć dwie zupełnie różne? Morał z tej bajki narzuca się sam: albo prawnicze zawiłości urzędu przerosły ludzkie pojęcie, albo część radnych zwyczajnie nie wie, pod czym i dlaczego podnosi rękę. Ważne, że ostatecznie idzie ona w górę na znak zgody z władzą wykonawczą.

Jak legalnie „odchudzić” budżet (poradnik)
Spór z komisji (która jest jedynie ciałem opiniodawczym) musi ostatecznie znaleźć swój finał na oficjalnej sesji rady miasta. Aby zablokować kontrowersyjne pieniądze wbrew woli prezydenta i opiniom jego prawników, radni muszą wykonać prosty, w pełni legalny manewr:
Zgłosić wniosek: Podczas debaty nad uchwałą budżetową na sesji, należy zgłosić formalny wniosek o poprawkę do projektu, polegającą wyłącznie na wykreśleniu kwoty. 
Obowiązek Przewodniczącego: Przewodniczący rady ma bezwzględny obowiązek poddać ten wniosek pod głosowanie, niezależnie od protestów obsługi prawnej.
Finał: Po przegłosowaniu samej poprawki (skreślenia), rada poddaje pod głosowanie cały, okrojony już projekt uchwały.
Środki ze skreślonej pozycji zmniejszają planowany deficyt. Wobec tak przeprowadzonej procedury ani prezydent, ani podległy mu radca prawny, ani nawet nadzorująca finanse gminy Regionalna Izba Obrachunkowa (RIO) nie mają żadnych prawnych podstaw do uchylenia decyzji Rady.

Reakcja Prezydenta (trzy możliwe scenariusze)
Kiedy poprawka przejdzie, projekt prezydenta jest już inny, niż by tego chciał. Organ wykonawczy ma w tym momencie kilka wyjść i radni muszą być na to przygotowani:
Scenariusz A: Przewodniczący Rady poddaje pod głosowanie całość zmienionej uchwały (bez kwoty na imprezę, ale z zachowaniem reszty zmian budżetowych). Radni to przegłosowują i temat jest zamknięty.
Scenariusz B: Prezydent wycofuje cały projekt. Zgodnie z prawem i statutami wielu miast, autor projektu (Prezydent) może go wycofać z obrad, zanim dojdzie do ostatecznego głosowania. Wtedy uchwała po prostu spada z porządku obrad – nie ma pieniędzy na imprezę, ale nie ma też innych przesunięć, na których mogło zależeć urzędowi.
Scenariusz C (autopoprawka): Widząc opór radnych, Prezydent jeszcze przed głosowaniem radnych sam zgłasza „autopoprawkę”, wykreślając ten wydatek, by zachować twarz i uratować resztę uchwały.

Spór w Ełku to coś więcej niż kłótnia o wydatki na lokalne wydarzenie. To uosobienie szerszego problemu toczącego polskie samorządy: zjawiska prawników urzędowych, którzy, moim zdaniem,  zatracili instynkt strażników prawa na rzecz bycia „ochroniarzami” władzy wykonawczej.

Gdy pojawia się nieoczekiwany opór rady i sytuacja wychodzi poza utarty, wygodny dla urzędu schemat „przedłożenie – jednomyślne głosowanie”, ci sami prawnicy nierzadko gubią się w procedurach.

Jeśli ełccy radni ostatecznie ulegną tej urzędniczej iluzji i uwierzą, że mogą jedynie „apelować” o zmiany we własnym mieście, de facto zrzekną się swojego mandatu i oddadzą klucze do miejskiej kasy w jedne, prezydenckie ręce. A przecież prawnik, nawet ten najlepiej opłacany przez ratusz, to nie wyrocznia, lecz zaledwie doradca. Prawo, na szczęście, wciąż stanowi ustawa.